Retraites de l'État : 69,3 milliards, plus que l'école
En 2025, le compte de l'État qui verse les retraites de ses anciens agents a dépensé 69,3 milliards d'euros. Chez les fonctionnaires civils, les retraités sont plus nombreux que les cotisants depuis 2020. Ce déséquilibre ne peut pas devenir une dette.
Plus cher que l'école
En 2025, le compte d'affectation spéciale Pensions, qui verse les retraites des anciens agents de l'État, a dépensé 69,3 milliards d'euros.
La même année, la mission Enseignement scolaire a consommé 64,1 milliards d'euros hors sa contribution à ce compte, d'après la Cour des comptes. L'État met plus d'argent dans les retraites de ses anciens agents que dans ses écoles, ses collèges et ses lycées.
Ce montant est une dépense réalisée, pas un manque : la loi organique interdit à ce compte d'être à découvert.
Moins d'un cotisant par retraité depuis 2020
Un régime par répartition vit de ses cotisants : les actifs d'aujourd'hui paient les pensions d'aujourd'hui. Chez les fonctionnaires civils de l'État, ils sont désormais moins nombreux que les retraités qu'ils financent. Le Service des retraites de l'État compte 0,90 cotisant par retraité fin 2024. Dans ce rapport démographique corrigé, les pensions de réversion comptent pour moitié.
Cotisants par retraité dans le régime des fonctionnaires civils de l'État
Rapport démographique corrigé, 2010 à 2024
La baisse est continue sur toute la période, à une seule exception en 2014. Le seuil d'un cotisant par retraité est franchi en 2020, non en fin de série.
Source : Jaune Pensions annexé au PLF 2026, tableau D-5 p. 272, rapport démographique corrigé produit par le Service des retraites de l'État.
Le ratio est passé sous un en 2020. Il baissait déjà depuis 2010.
Moins d'un quart du financement vient des cotisations
Le Conseil d'orientation des retraites l'écrit : en 2025, les cotisations couvraient un peu moins d'un quart du financement de ce régime, contre près de 90 % à la CNRACL, la caisse des territoriaux et des hospitaliers.
Les deux chiffres ne se contredisent pas. Le Conseil ne range pas la contribution de l'État parmi les cotisations. Il l'appelle une contribution d'équilibre : son taux est fixé chaque année au niveau exact qui équilibre le compte. Les employeurs territoriaux et hospitaliers, eux, sont des tiers. Leur taux n'équilibre rien : leur caisse emprunte pour payer ses pensions.
Les trois quarts restants viennent de l'État. Son taux atteint 82,28 % des traitements en 2026, fixé par un décret de décembre 2025. Celui de la CNRACL est de 37,65 % la même année, mais il est compté dans les cotisations, sans suffire à équilibrer la caisse. Un employeur privé, lui, verse 16,58 % du salaire d'un salarié non cadre en 2025.
Taux de contribution employeur pour la retraite, en %
En % de la rémunération brute soumise à cotisation, 2006 à 2026
En 2026, l'État verse 82,28 % du traitement d'un fonctionnaire civil au titre de sa retraite. En 2025, un employeur privé verse 16,58 % du salaire d'un salarié non cadre.
Sources : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au PLF 2026, tableau 12 p. 41, pour les deux séries jusqu'à 2025 ; décret du 26 décembre 2025 pour le taux 2026. Taux privé : part patronale des régimes de droit commun, CNAV et ARRCO. Série retenue : taux en vigueur, minorés en décembre pour les seules années 2009 et 2013.
En vingt ans, le taux de l'État a gagné plus de trente points, celui du privé moins d'un point.
1 573 milliards hors de la dette publique
Faute de caisse distincte, écrit la Cour des comptes, ces pensions restent payées par le budget de l'État, donc « implicitement, pour partie par le recours à l'emprunt ».
L'État chiffre ce qu'il devra verser au titre des droits déjà acquis par ses agents et ses retraités : 1 573 milliards d'euros au 31 décembre 2024. Ce n'est pas une somme due aujourd'hui : les plus jeunes fonctionnaires en poste partiront dans quarante ans et plus, puis toucheront leur pension vingt-cinq à trente ans.
Ces 1 573 milliards valent environ vingt-cinq années de pensions au rythme de 2024, où le régime a versé 63 milliards d'euros. Sans actualisation, ce total atteindrait 2 037 milliards, soit trente-deux années. L'écart entre les deux, c'est la valeur du temps : un euro versé dans quarante ans ne vaut pas un euro d'aujourd'hui.
Ce que l'État s'est engagé à verser au titre des retraites déjà acquises, selon le taux d'actualisation
Engagements de retraite de l'État au 31 décembre 2024, en Md€
taux retenu au compte général de l'État 2024
La même dette de pensions vaut 496 Md€ de plus ou de moins selon une seule hypothèse financière, ce qui interdit de la lire comme un montant exact.
Source : Jaune Pensions annexé au PLF 2026, tableau 7 p. 31, reprenant le compte général de l'État 2024.
Tout dépend du taux retenu : entre 0 % et 1,5 %, le même engagement vaut 2 037 ou 1 541 milliards d'euros. Il reste hors de la dette publique. Le compte général de l'État, que certifie la Cour des comptes, n'y voit qu'un ordre de grandeur.
L'étage provisionné pèse moins d'un demi pour cent
Les fonctionnaires ont bien un étage de retraite adossé à un portefeuille d'actifs. La loi du 21 août 2003 l'appelle un régime par répartition provisionnée : il fonctionne en points, mais doit couvrir ses engagements par des placements en permanence. Ce n'est pas de la capitalisation au sens courant : personne n'y détient un capital à son nom.
Ce régime, le RAFP, existe parce que la pension d'un fonctionnaire ne se calcule que sur son traitement indiciaire, jamais sur ses primes. Depuis 2005, 4,4 millions d'agents cotisent 5 % sur leurs primes, leurs employeurs autant, dans la limite de 20 % du traitement. Il n'a que vingt ans : le rapport sur les pensions annexé au budget 2026 chiffre ses prestations à 0,4 milliard d'euros en 2024, contre 92,5 milliards pour les quatre régimes par répartition de la fonction publique.
Un déséquilibre qui ne peut pas devenir une dette
L'intuition se retourne : la CNRACL compte 1,41 cotisant par retraité fin 2024, contre 0,90 chez les fonctionnaires civils de l'État. Elle a pourtant perdu 2,3 milliards d'euros en 2025, pour des réserves négatives de 10,2 milliards.
Des réserves négatives, pour une caisse, veulent dire qu'elle paie les pensions avec de l'argent emprunté. Fin 2025, la CNRACL devait 11,0 milliards d'euros à l'Urssaf Caisse nationale, en avances à moins d'un an renouvelées en continu, pour 231 millions d'euros d'intérêts dans l'année.
Ce découvert a déjà été transféré une fois : la loi du 7 août 2020 en a fait reprendre 1,3 milliard d'euros par la Caisse d'amortissement de la dette sociale. Le découvert d'une caisse devient alors de la dette sociale, remboursée par la CRDS, prélevée sur tous les revenus.
Le compte Pensions ne peut pas faire cela. Sa réserve n'est pas de la trésorerie, mais une ligne du budget que la loi organique interdit de passer sous zéro. La Cour des comptes la chiffre à 2,6 milliards d'euros fin 2025, soit 0,45 mois de dépenses. Quand elle approche du plancher, ce n'est pas la dette qui monte, c'est le taux de contribution.
Réserve du compte Pensions de l'État au 31 décembre, en Md€
Capitaux propres de la CNRACL au 31 décembre, en Md€
La réserve du compte de l'État ne peut pas passer sous zéro. La loi organique l'interdit. Les capitaux propres de la CNRACL, eux, sont négatifs depuis 2020 : la caisse emprunte pour payer ses pensions.
Sources : Cour des comptes, analyse de l'exécution budgétaire 2025 du compte d'affectation spéciale Pensions, graphique 5 p. 14, pour le tracé du haut ; CNRACL, rapports annuels des comptes 2025 p. 22 et 2020 p. 19, pour le tracé du bas.
Le régime dont la démographie est la plus dégradée est celui dont le déficit ne peut jamais devenir une dette.
Sources
[S1] Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2025, compte d'affectation spéciale Pensions, avril 2026. Graphiques 1, 2 et 5 p. 12-14, p. 37, p. 41. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-04/NEB-2026-Pensions.pdf
[S2] Ministères de l'Éducation nationale et de l'Agriculture, Rapport annuel de performances, mission interministérielle Enseignement scolaire, annexe au projet de loi relative aux résultats de la gestion 2025, avril 2026. P. 21, p. 51, p. 105, p. 160, p. 220, p. 280 et p. 384. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/contenu/visualisation/1109849/file/Enseignement_scolaire_EC.pdf
[S3] Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2025, mission interministérielle Enseignement scolaire, avril 2026. P. 12, tableau n° 17 p. 37, tableau n° 28 p. 53. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-04/NEB-2026-Enseignement-scolaire.pdf
[S4] Ministère chargé du budget, Projet annuel de performances, compte d'affectation spéciale « Pensions », annexe au projet de loi de finances pour 2026, octobre 2025. Article 21 de la LOLF, p. 10. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/dyn/contenu/visualisation/1088071/file/PAP2026_CS_CAS_Pensions_YD.pdf
[S5] Direction du budget, DGAFP, Service des retraites de l'État et Caisse des dépôts, Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de loi de finances pour 2026, octobre 2025. P. 8, p. 30-31 et tableau 7 p. 31, tableau 12 p. 41, p. 64-75, tableaux D-1 p. 269, D-5 p. 272 et D-5 bis p. 273. https://questions.assemblee-nationale.fr/dyn/contenu/visualisation/1090002/file/12-Jaune2026_Pensions.pdf
[S6] Conseil d'orientation des retraites, Évolutions et perspectives des retraites en France, rapport annuel, juin 2026. P. 57, p. 83 et p. 88-90 imprimées. https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2026-06/RA_2026_def.pdf
[S7] Légifrance, Décret n° 2025-1341 du 26 décembre 2025 relevant le taux de la contribution employeur due au compte d'affectation spéciale Pensions au titre des fonctionnaires civils de l'État et des magistrats, décembre 2025. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053175170
[S8] CNRACL, Rapport annuel des comptes 2025, 2026. P. 7, p. 22, p. 70 et p. 73. https://www.cnracl.retraites.fr/sites/default/files/pdf/rapports_annuels/CNRACL_rapport_annuel_2025.pdf
[S9] CNRACL, Rapport annuel des comptes 2020, 2021. P. 15, p. 19 et p. 61. https://www.cnracl.retraites.fr/sites/default/files/pdf/rapports_annuels/CNRACL_2020_Rapport_annuel.pdf
[S10] Légifrance, Article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000046874577